Vientos de cambio en el empleo público y la pervivencia de los principios fundamentales

Resumen

La crisis del Estado de Derecho Social ha puesto en duda el tradicional régimen estatutario de los trabajadores públicos, sustituyéndolo por el Derecho laboral como instrumento regulador de las relaciones de empleo público, en un fenómeno de atracción denominado «laboralización». No obstante, el empleo público es una realidad ontológicamente diferente del empleo privado, ya que posee un ADN completamente diferente que resiste a los cambios, tal como ha demostrado la reciente crisis económica vivida en Europa, la cual ha reforzado la necesidad de que exista un régimen estatutario caracterizado por un mínimo denominador iuspublicista. En este sentido, la Administración Pública no es ni puede funcionar como una empresa, y todo el régimen del empleo público es y debe ser necesariamente un régimen estatutario, sin que eso implique una total funcionarización de las relaciones de empleo público o una absoluta impermeabilidad de las mismas al Derecho laboral. La eficacia de la Administración Pública no exige una sustitución del régimen estatutario sino su modernización; es, por tanto, el momento de repensar el empleo público, de adaptarlo a las nuevas exigencias que la realidad económica y social le imponen y encontrar el punto de equilibrio necesario entre lo que constituye el núcleo mínimo de derechos adquiridos de los funcionarios y el devenir social. En la introducción, se exponen las razones por las que los empleados públicos están sometidos a un régimen diferente del que rige en las demás relaciones laborales y se cuestiona si existe una justificación para ello o si, por lo contrario, se debe solo al peso de una tradición, basada en las nociones de »puissance publique», «service public» y «relación especial de poder». En capítulos siguientes se intenta demonstrar, por un lado, que el empleo público es Derecho constitucional materializado y, por otro, que la propia naturaleza del empleador público así como el papel del trabajo en la satisfacción del interés general confieren al empleo público una diversidad ontológica, expresada en una imprescindible supremacía de la Administración frente al funcionario y en su sometimiento a un conjunto de principios inexistentes y desconocidos para el Derecho laboral. En la conclusión, defendemos que siempre existirá un marco normativo único o un mínimo denominador común iuspublicista a todas las Administraciones Públicas y a todos sus empleados en todo lo que sea estructural para el interés general. El empleo público no es compatible con un fenómeno de múltiples personalidades, que tanto puede coexistir con un modelo estatutario de Derecho público como con un régimen constituido por el Derecho laboral donde todo dependería de las opciones tomadas por el legislador ordinario en el ejercicio de su libertad de conformación, sino que hay, por el contrario, una garantía institucional de la función pública que impide que el legislador la despoje de sus elementos consustanciales, por lo que el régimen de los empleados públicos será siempre un régimen estatutario marcado por el Derecho administrativo, pues así lo exige la eficacia de la Administración Pública. Por eso mismo, la sustitución del Derecho administrativo por el Derecho laboral como fuente normativa de la relación de empleo público constituye un fenómeno «contra-natura» e «inconstitucional». Esto no significa que el empleo público sea absolutamente impermeable a la presencia del Derecho laboral, sino que este tendrá siempre un papel residual, marginal o complementario en la función pública, pudiendo regular la relación de empleo público en lo que no sea consustancial al respectivo régimen jurídico, siempre y cuando esa sea la opción del legislador y se respeten los principios constitucionales estructurales de la Administración Pública. Así, el problema de la productividad del empleo público y de la eficacia de la Administración Pública no reside en la sustitución del régimen estatutario sino en adaptar el régimen del empleo público a la realidad de cada país, mantener o incluso reforzar todo lo que en él es estructural y determinante y proceder a su modernización corrigiendo o eliminando sus potenciales focos de improductividad o ineficacia, por lo que después de «años locos» en los que se ha intentado proclamar la igualdad de los trabajadores públicos y la necesidad de uniformizar su régimen con el de los demás trabajadores, parece que ha llegado el momento de ser realistas y (re)afirmar la especificidad del trabajador público y la necesidad de que el régimen regulador de su empleo sea materialmente diferente al de los demás trabajadores. La modernización del régimen estatutario es un imperativo para que la Administración pueda alcanzar la eficiencia de la que carece y que esperan los ciudadanos, pero no se efectuará con éxito sin saber lo que la sociedad quiere de la Administración y lo que está dispuesta a pagar por aquello que quiere y sin combatir las causas de improductividad en la función pública, lo que implica un cambio de mentalidad de las diversas partes en la relación de empleo público.