Llegaron para quedarse...los procesos de reforma a la reelección presidencial en América Latina 1999-2011

Resumen

[ES]Desde 1999, ocho países han iniciado formalmente procesos para hacer más permisiva la reelección presidencial, lo que constituye casi la mitad de los países latinoamericanos. Dentro de algunos de estos países se ha llevado a cabo más de un proceso de reforma durante el mismo período. Con lo cual puede afirmarse que, durante los últimos años, se ha asistido a una ampliación de los períodos de mandato del presidente. La mayoría de los casos han adoptado la reelección inmediata, aunque la novedad ha sido la flexibilización absoluta mediante la "reelección indefinida o ilimitada" que Venezuela y Nicaragua acogieron en sus reglas de juego. En este sentido, la investigación se plantea la pregunta: ¿Por qué en unos casos los presidentes que intentan modificar el status quo de la reelección presidencial -con el fin de hacerla más permisiva- consiguen sacar adelante la reforma y en otros no? En la estrategia de análisis se ha seleccionado todos los casos de presidentes o expresidentes que - durante 1999 y 2011- persiguieron la reforma constitucional para prolongar su estadía en el cargo como vía para asegurar su supervivencia política. Cabe resaltar que en los presidencialismos la reforma a los límites del mandato -siempre y cuando impliquen una mayor permisividad- es considerada como una condición necesaria para la supervivencia política de los líderes en el cargo. Trece casos presentan este tipo de intento de reforma. De ellos, siete resultaron exitosos (Venezuela 1999 y 2009, Costa Rica 2003, Colombia 2005, Bolivia 2009, Ecuador 2008 y Nicaragua 2009) y seis fracasaron (Costa Rica 2000a y 2000b, Venezuela 2007, Honduras 2009, Colombia 2010 y Panamá 2011). Durante el mismo período se pueden identificar dos casos en donde se limitó la cláusula reeleccionista constitucional que fueron Perú en 2000 y República Dominicana en 2010, ambos pasaron de la reelección inmediata a una con intervalos de espera. Estos dos casos obedecen a un fenómeno diferente del que se busca analizar en esta investigación, debido a que son procesos que demuestran el declive del líder reeleccionista y el impulso modificador de la oposición para abrir el paso a la alternancia en el poder. Por esta razón este tipo de procesos exceden los límites de la investigación. Se ha definido al presidente y expresidente como el actor individual que persigue el cambio. Con ello se reconoce la centralidad que amerita como figura clave en la investigación politológica, un rol que recientemente ha ido recobrando pero que, durante años, estuvo relegado . Es preciso señalar que el impulso continuista suele venir de la mano de presidentes de notable carisma, aunque con muy variado repertorio político e ideológico, de ahí que resulta difícil hacer una lectura general de los contextos en que se desarrollaron los procesos de reforma. Sin embargo, es posible afirmar que los programas de cambio de esta norma en unos casos sirven de fuente de inspiración para otros, al hacer visible el despliegue de las estrategias institucionales de cambio -aún en escenarios políticos e institucionales muy distintos-. Al contar con un número mediano de casos se ha privilegiado el análisis cualitativo comparado. Este método privilegia una concepción dinámica de los procesos y se orienta al análisis de los casos. De forma complementaria, los casos han sido construidos siguiendo una lógica histórico- comparada y las variables han sido analizadas mediante el establecimiento de conjuntos binarios. Es decir, se clasifican de acuerdo con categorías dicotómicas de ausencia o presencia de los atributos a los que se refieren las variables o condiciones causales. Se ha considerado que el proceso deriva en el éxito o fracaso de acuerdo con los recursos de poder -que constituyen las variables explicativas en la investigación- con que cuenta el presidente para hacer frente a las trayectorias de decisión. Así la popularidad, la formación de mayorías en el parlamento, la rigidez-flexibilidad de las provisiones constitucionales de enmienda y el control que el presidente ejerce sobre su partido; se convierten en los recursos clave con los que cuenta el presidente para sacar adelante su iniciativa de modificación del status quo. En la configuración de las estrategias se le da especial atención a los escenarios institucionales dentro de los que se desarrolla la reforma al convertirse en las arenas decisorias a las que recurren los líderes con el fin de lograr su cometido. Los marcos constitucionales hoy en día permiten casi de forma generalizada que referendos y cortes constitucionales funcionen como arenas con capacidad de decisión en materia constitucional, compitiendo con los parlamentos, que parecerían ser los órganos por excelencia para cumplir con tal misión. Al profundizar en la comprobación de las hipótesis se observa que los parlamentos son instancias sumamente costosas para los presidentes que buscan reformar los límites a la reelección presidencial. En general, los legisladores son hostiles a esta iniciativa que se comporta en una lógica claramente distinta a la de un proyecto de ley ordinario. Así, los parlamentos se convierten en un lastre para alterar el status quo en la materia, hasta el punto que no resulta beneficioso para el líder contar con mayoría legislativa. De modo que una estrategia más eficiente para el líder ha sido esquivar a los legisladores acudiendo directamente a otras arenas de decisión donde sus recursos en términos de popularidad y concentración del control partidista mantienen un fuerte impacto. De esta manera al abrir el abanico de los mecanismos decisorios, se abren las oportunidades para superar la estabilidad de la cláusula. Contrariamente a lo que ocurre con otras iniciativas de reforma, en la reelección presidencial el aumento de los actores con poder de veto, puede significar una ventaja para el éxito del líder, en la medida que la influencia del presidente puede ser más efectiva en donde la oposición es menor. Presidentes que en esos escenarios gozan de alta popularidad entre los ciudadanos y controlan las estructuras de sus partidos y de los espacios institucionales a donde este control llega, son proclives al éxito.