La vigilancia superior de la hacienda pública en Costa Rica. Análisis del diseño institucional de la Contraloría General de la República y aportaciones en procura de un arquetipo de institución fiscalizadora en América Latina

Resumen

La Tesis se enfoca en el análisis del diseño institucional de la Contraloría General de la República de Costa Rica (CGR), a efectos de identificar las principales fortalezas y herramientas de control que caracterizan el modelo de control externo de la Hacienda Pública costarricense, con algunas ventajas que podrían servir como punto de referencia o aportaciones de interés para otras instituciones similares. La Contraloría General de Costa Rica cuenta con una trayectoria de casi siete décadas de funcionamiento continuo desde el mandato constitucional que estableció su creación en el año 1949, por lo que constituye una institución sólida y robusta que ha mantenido un rol preponderante y vital en la consolidación del Estado Social y Democrático de Derecho en Costa Rica, superando algunos cambios y reformas importantes en su accionar, que forman parte del imperativo de modernización y puesta a tono con el entorno cambiante que circunda la actividad contralora. El trabajo también identifica algunas líneas de mejora y reforma a futuro en el citado diseño institucional, tomando como base ciertas referencias comparadas que se incorporan para ilustrar aspectos relevantes sobre el funcionamiento de otros modelos de entidades fiscalizadoras, sin que el estudio que aquí se presenta pueda tenerse como un análisis comparativo completo de las distintas instituciones de control externo que desarrollan actividades en América Latina, labor que ameritaría una investigación que rebasa los propósitos de esta Tesis. Como hipótesis inicial de este estudio, se ha considerado que el diseño institucional de la Contraloría General de la República de Costa Rica, en su conformación actual, presenta rasgos particulares -potestades, competencias y atribuciones- que constituyen valiosas fortalezas y ventajas en su accionar, lo que amerita potenciar dichas funciones, que además pueden servir como aporte o parámetro de referencia para otras instituciones similares como aportaciones a la construcción de un arquetipo de institución fiscalizadora de la Hacienda Pública en América Latina. El estudio hace especial referencia a algunas potestades y funciones de gran relevancia que ha desarrollado la Contraloría General de la República de Costa Rica, con nota distintiva respecto de otras instituciones de control externo en América Latina, destacan la potestad sancionatoria, cubriendo un amplio espectro de faltas contra la Hacienda Pública y con competencias suficientes para imponer tanto sanciones administrativas (de corte disciplinario) como responsabilidad civil (patrimonial) a los sujetos que cometan una falta contra la Hacienda Pública o la producción de un daño cierto, evaluable e individualizable. Asimismo, en el abanico de funciones que ejerce el órgano contralor de Costa Rica resalta también la legitimación para intervenir en procesos jurisdiccionales, ejerciendo la tutela objetiva de la Hacienda Pública, lo cual le permite emplear las herramientas procesales que existen en las diferentes instancias jurisdiccionales, especialmente en procesos contencioso-administrativo, constitucional, penal y laboral, a efectos de garantizar la tutela efectiva de la Hacienda Pública. Desde la perspectiva de reformas, se expone la preocupación institucional -planteada en los últimos años- respecto a la utilidad y pertinencia de algunos controles previos externos, que agregan una importante cantidad de procesos a cargo del órgano contralor, aunque la mayoría de ellos generan poco o nulo valor en referencia a la concreta función control externo que le corresponde desarrollar a la Contraloría General. Lo anterior, situados desde una vertiente evolutiva de los mecanismos de control que se han ido gestando en el país, lo cual nos permitirá tener mayor claridad en cuanto al futuro direccionamiento que pudiera darse por parte del legislador en esta materia. En función de dichos objetivos, el trabajo se ha estructurado en cinco apartados -Capítulos- mediante los cuales se plantea un desarrollo acorde a los temas principales de la investigación. El primer capítulo, se enfoca en el desarrollo histórico y la evolución del modelo institucional de la Contraloría General de la República de Costa Rica de acuerdo con el contexto Latinoamericano, que nos resulta útil para comprender el surgimiento y desarrollo del diseño institucional establecido con la promulgación del Texto Constitucional de 1949, considerando las razones (internas y externas) que pesaron para converger en la creación del órgano contralor conformado en el caso costarricense. El segundo capítulo está dedicado al análisis sobre el papel que desempeña el órgano contralor en el marco del Estado Social y Democrático de Derecho, su razón de ser y la vinculación que tiene la CGR con otras instituciones nacionales y extranjeras, lo cual nos permitirá comprender el rol fundamental de este órgano superior de control y su importancia para la institucionalidad del país. El capítulo tercero analiza con detenimiento la estructura organizativa de la CGR en la actualidad, identificando los distintos componentes, órganos y dependencias que apoyan sus funciones para el desempeño de las competencias asignadas en el orden constitucional y legal. Posteriormente, el capítulo cuarto se dedica al análisis sobre funcionamiento de la Contraloría General, considerando el ejercicio de las distintas potestades, procesos y actividades que desarrolla la institución, fundamentalmente desde la vertiente fiscalizadora. El último capítulo -quinto- se ocupa de dos funciones claves para los propósitos de este estudio, como ya se indicó: la potestad sancionadora y la legitimación en procesos jurisdiccionales, funciones sobresalientes que desempeña la Contraloría General y que en gran medida la distinguen de otros modelos institucionales de contralorías que funcionan en América Latina y el Caribe. Se concluye con algunas reflexiones finales que hacen balance de los principales temas abordados en el trabajo, para arribar a algunos planteamientos en torno a ciertos aspectos de mejora y reforma institucional, así como los aportes esenciales del modelo de control externo costarricense (en cuanto a las funciones ya citadas) que pueden servir en la construcción de un arquetipo de EFS como referencia para los países de América Latina. A lo largo del trabajo se enfatiza la idea de que las democracias sólidas requieren una gestión pública transparente, íntegra, con efectiva rendición de cuentas y establecimiento de responsabilidades, control de legalidad y prestación de servicios públicos eficientes; objetivos todos plenamente vinculados con la labor que llevan a cabo las EFS. De este modo, las instituciones de control y fiscalización ejercen una función importantísima para asegurar que los gobiernos cuenten con mecanismos adecuados y que operen debidamente para garantizar el «derecho a una buena administración pública» en beneficio de todas las personas. Razones por demás suficientes para intentar llevar a cabo un aporte en la temática que tiene por objeto esta tesis.