Efectos del precedente judicial sobre la potestad discrecional de la administración

Resumen

Los dos sistemas tradicionales del derecho en occidente, el common law o derecho común y el civil law o derecho civil se diferencian en el papel que se atribuye a la jurisprudencia. En el primero, conocido también como sistema anglosajón, la jurisprudencia es la fuente principal del derecho, así, los jueces consultan el conjunto de sentencias precedentes antes de decidir y de estos precedentes se valen las partes del proceso en sus argumentaciones. Por otro lado en el sistema del civil law o sistema latino, en el cual se enmarca el derecho colombiano, la ley escrita es la fuente principal de las decisiones judiciales, dejando la jurisprudencia un lugar secundario, esto es, como criterio auxiliar. En el sistema civil la jurisprudencia orienta, es auxiliar, se utiliza para interpretar y apoyar los argumentos y las decisiones que se deben fundamentar en la ley. En Colombia, con el fin de unificar las decisiones de los jueces y de garantizar el principio de igualdad, se ha reconocido el carácter vinculante del precedente judicial en las decisiones judiciales. Ello porque la interpretación que se hace del Articulo 230 de la Constitución Política sitúa la jurisprudencia como parte del imperio de la ley que resulta vinculante para el juez, generando que el juez se convierta en un órgano que crea derecho a través de la jurisprudencia. Sin embargo la interpretación y alcance otorgado a la norma constitucional señalada ha generado no pocas discusiones que resultan en tendencias interpretativas y contradictorias respecto del valor de la jurisprudencia en el sistema de fuentes del derecho colombiano, que van desde los que dan efectos vinculantes a la jurisprudencia hasta los que denuncian los riesgos que representa para la estabilidad del sistema jurídico hacer de la jurisprudencia una fuente vinculante en el ordenamiento jurídico nacional. En este sentido se sitúa el debate en el contexto de los sistemas common law y civil law, sus principios y la propia naturaleza de cada sistema. La Corte Constitucional colombiana a partir de diferentes fallos como la sentencia T-566/1998 y la T-569/01 y los C-634/11 y C-816/11 en los que se pronuncia sobre los artículos 10 y 102 de la ley 1437 de 2011(Código administrativo y de lo contencioso administrativo) concluye que las autoridades administrativas deben considerar el precedente judicial, tanto del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional en sus decisiones, extendiendo los efectos de las sentencias de unificación jurisprudencial de dichas Cortes a las decisiones de la administración pública siempre que se evidencien los mismos supuestos fácticos y jurídicos. En la sentencia C-539/11, la Corte constitucional señala: “Todas las autoridades públicas, de carácter administrativo o judicial, de cualquier orden, nacional, regional o local, se encuentran sometidas a la Constitución y a la ley, y que como parte de esa sujeción, las autoridades administrativas se encuentran obligadas a acatar el precedente judicial dictado por las Altas Cortes de la jurisdicción ordinaria, contencioso administrativa y constitucional”. La sentencia enunciada se produce en correspondencia a lo estipulado en el art. 10 del nuevo código administrativo y de lo contencioso administrativo (CCAPA) que introduce la figura de la sentencia de unificación como mecanismo para constituir el precedente judicial en sede administrativa. Esta unificación jurisprudencial de los órganos de cierre se constituye como un instrumento de materialización del principio de igualdad que se hace efectivo a través de dos garantías: igualdad ante la ley e igualdad de trato por parte de las autoridades. La norma impone un mandato general: en desarrollo del derecho de igualdad, obliga a las autoridades administrativas a resolver de la misma forma los casos que tengan los mismos supuestos facticos y jurídicos, es decir: igualdad ante la ley, que se materializa en la aplicación uniforme de las normas constitucionales, legales o reglamentarias aplicables y la obligación de tener en cuenta las decisiones de constitucionalidad (Sentencia C-818 de 2011) y las sentencias de unificación del Consejo de Estado en que tales normas se hayan interpretado. Ahora, uno de los principios sobre los que se ha fundamentado el Estado moderno es el la división de los poderes y como corolario del mismo la potestad discrecional de la administración, en virtud de la cual la Administración tiene la facultad para realizar valoraciones y estimaciones para la toma de decisiones orientadas al cumplimiento de los cometidos estatales, esto es, analizar autónomamente las circunstancias de modo, tiempo y lugar, sin que la ley desarrolle su regulación concreta, dejando la decisión en manos de funcionarios administrativos. Por supuesto, la facultad discrecional no es absoluta ni ilimitada, en nuestra legislación, ningún acto de la Administración se encuentra libre de control de legalidad por la jurisdicción contencioso administrativa, debido a que, discrecionalidad no es lo mismo que arbitrariedad. Por ejemplo la expedición de un acto administrativo exige la identificación entre la decisión que se adopta y los fines de la norma que le sirve de sustento y que exista una adecuada proporcionalidad entre la decisión y los hechos que le sirven de causa, principio que la doctrina denomina de la razonabilidad. Las nuevas disposiciones introducidas en el ordenamiento jurídico a través del CCAPA y la más reciente jurisprudencia obligan a las autoridades administrativas en la atención de solicitudes o en sus diferentes actuaciones administrativas, a verificar y aplicar el precedente judicial existente sobre la materia, pues no hacerlo implica la violación de derechos fundamentales como el debido proceso o generar diversas formas de responsabilidad. De esta forma el ordenamiento jurídico colombiano muestra una evolución frente al precedente judicial que deja de ser un criterio auxiliar de interpretación de la ley exclusivo del administrador de justicia, para integrar el conjunto normativo al que deben someterse además las autoridades administrativas en cada una actuaciones en desarrollo del principio de legalidad. El escenario anteriormente planteado pone en evidencia un conjunto de problemas que se originan en los vacíos normativos que le impiden claridad y certeza a los funcionarios administrativos respecto de asuntos como los alcances del precedente judicial frente a los actos administrativos, su fuerza vinculante, los alcances frente al manejo de los presupuestos, las consecuencias de la inaplicación del precedente o las formas de responsabilidad que se derivan de ello, todo ello en afectación directa de la potestad discrecional de la administración pública. En el anterior contexto surge la pregunta: ¿Cómo se afecta la potestad discrecional, como facultad, de la administración frente a las nuevas interpretaciones en torno al obligatorio acatamiento del precedente judicial por parte de los funcionarios administrativos.?