Las relaciones entre ordenamientos de naturaleza constitucional

Resumen

1. La existencia de interacciones entre ordenamientos jurídicos distintos, pero superpuestos, ha suscitado siempre el interés de la doctrina ya se trate de las relaciones entre el Derecho internacional y el Derecho interno de los Estados o entre el Derecho federal y el de los miembros de la federación. Desde el final de la Segunda Guerra Mundial han ido apareciendo multitud de ordenamientos nuevos y paralelos. La Organización de las Naciones Unidas (ONU) y sus organismos especializados o, más recientemente, la Organización Mundial del Comercio (OMC) estructuran la sociedad internacional desde el plano político y económico. En el ámbito europeo, el sistema de protección de los derechos humanos establecido por el Consejo de Europa y el que se ha ido desarrollando en el seno de la Unión Europea serían los ordenamientos más conflictivos en este sentido, a pesar de ser dos sistemas distintos, como lo ha demostrado la reciente jurisprudencia de sus máximos intérpretes. Pero éstos son sólo algunos ejemplos y la enumeración no es, en absoluto, exhaustiva. El panorama se enriquece a medida que se van estableciendo organizaciones internacionales cuyos órganos aprueban actos que deben ser ejecutados. Este tipo de cuestiones es la consecuencia inevitable de la «fragmentación» actual del Derecho internacional en ordenamientos y sub-sistemas distintos y poco coordinados. Así, las potencialidades de conflicto se multiplican exponencialmente dado que cada uno de esos sistemas está en constante evolución a través de las decisiones de sus máximos intérpretes u órganos de control. La consecuencia de este carácter cambiante o evolutivo de los distintos ordenamientos obligados a coexistir es el aumento de las posibilidades de choque o conflicto como si de placas tectónicas desplazándose a la deriva sobre el manto terrestre se tratara. A todo esto hay que añadir la pretensión de algunas organizaciones de fundar un ordenamiento constitucional propio. Así, si la Carta de Naciones Unidas se presenta en ocasiones como la «Constitución mundial», el Tribunal de Justicia de Luxemburgo considera los Tratados como una «Carta constitucional» y, por su parte, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha definido el CEDH como el instrumento constitucional de un «orden público europeo». Por ello, las dificultades más importantes a la hora de articular las relaciones interordinamentales han surgido esencialmente en torno al Derecho constitucional nacional, al Derecho de la Unión Europea, al Convenio Europeo de Derechos Humanos y a la Carta de las Naciones Unidas. 2. En este contexto, inestabilidad de las relaciones interordinamentales, más allá de revestir un interés académico indudable y además de afectar a lo que se ha dado en llamar «gobernanza» o «gobierno mundial» acaba teniendo una incidencia sobre la seguridad jurídica (en términos de predictibilidad) y los derechos fundamentales de los individuos. Así, en primer lugar, este solapamiento desordenado entre ordenamientos hace que los particulares tengan poco claro cuál es su patrimonio jurídico o qué derechos fundamentales se les reconocen. En segundo lugar, la existencia de distintos niveles de protección de los derechos fundamentales en función del ordenamiento que resulta aplicable no parece reprochable a priori. Ahora bien, el problema surge cuando no se respetan unos mínimos que ciertos ordenamientos consideran irrenunciables, esto es cuando la aplicación de un reglamento comunitario (que es desarrollo directo de una sanción de la ONU, por ejemplo) no respete alguno o algunos de los derechos fundamentales reconocidos como tales en la constitución nacional. Este sería el caso, por ejemplo, del derecho a un proceso con todas las garantías, derecho que tradicionalmente los Estados reconocen como absoluto en sus textos constitucionales, que aparece incluido en el Convenio Europeo de Derechos Humanos y que también se ha consagrado como fundamental en el ordenamiento comunitario pero del que los sancionados por el Consejo de Seguridad de la ONU carecen. 3. Las soluciones a esta situación que se han propuesto van desde el establecimiento de un sistema jurídico global integrado por el resto de subsistemas, basado en el principio de jerarquía y en el que la Carta de las Naciones Unidas figuraría a modo de cúspide de la pirámide kelseniana (llamadas «constitucionalistas») hasta concepciones llamadas «pluralistas» que, en lo esencial, pretenden extender la concepción de libertad propia de los sistemas anglosajones a las relaciones interordinamentales. Sin embargo, todas estas propuestas tienen sus problemas y ninguna acaba de ser aceptada por los máximos intérpretes de los ordenamientos en liza. 4. La tesis que aquí se defiende consiste en que la solución a la inestabilidad interordinamental y la gestión de los conflictos reales que dicha inestabilidad (producto del solapamiento desordenado de los distintos sistemas jurídicos) produce en el ámbito europeo pasa por la adopción de un modelo «constitucionalista» atenuado. Es decir, un modelo en el que se asuma la existencia de una comunidad internacional o global de algún tipo, en el que los principios que inspiran los distintos ordenamientos puedan ser universalizables y, finalmente, en el que existan unas normas comunes o principios para reconducir los conflictos que puedan producirse. 5. Desde el punto de vista formal, se ha estructurado este trabajo en cuatro partes diferenciadas. En la primera se da cuenta de los principios sobre las que la jurisprudencia constitucional nacional y el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas basan las relaciones entre los ordenamientos de los que son los máximos guardianes. A continuación, se estudiarán los intentos de conciliación de las posiciones que unos y otro han adoptado hasta llegar a los últimos intentos de codificación de estos principios para la convivencia que aparecen en el fallido Tratado Constitucional y, últimamente, en el Tratado de Lisboa. La segunda parte se centra en analizar las relaciones entre el ordenamiento jurídico de la Unión Europea y el Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH), especialmente, a la luz de los nuevos desarrollos jurisprudenciales y del diálogo abierto entre el Tribunal Europeo de Derechos Humanos y el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. Dada la especialización del TEDH, el hilo conductor de este diálogo han sido los derechos fundamentales, cuyos sistemas de protección establecidos en distintos niveles que se solapan (nacional, comunitario y el del Consejo de Europa) han sido el hilo conductor de la evolución pretoriana. Por ello, en primer lugar, se analizará el papel de los derechos fundamentales en la Unión Europea. A continuación, se realizará una aproximación a las relaciones entre el ordenamiento jurídico de la Unión Europea y el Convenio Europeo de Derechos Humanos desde el punto de vista del Derecho comunitario, repasando lo esencial de la doctrina que hasta el momento se había pronunciado sobre la cuestión. Seguidamente, se estudiará las relaciones entre ambos sistemas, en este caso, desde el punto de vista del Convenio Europeo, haciendo una especial referencia a los últimos desarrollos jurisprudenciales. Por último, se hará un balance de la situación actual y se avanzará la posible evolución de la cuestión a la vista de las respuestas y de los silencios de las jurisdicciones de Luxemburgo y Estrasburgo. En la tercera parte se analizarán las relaciones e interacciones establecidas entre el Derecho de la Organización de las Naciones Unidas, especialmente en lo que se refiere a las sanciones aprobadas por el Consejo de Seguridad, y el Derecho de la Unión Europea, con lo que se comenzará con un capítulo dedicado al Consejo de Seguridad, sus formas de actuación y las dificultades de exigir responsabilidad a las organizaciones internacionales. Seguidamente, se prestará una especial atención a la relación entre las resoluciones del Consejo de Seguridad y el Convenio Europeo de Derechos Humanos, especialmente se estudiará la posibilidad de que la ONU quedase vinculada por el CEDH a la luz de la reciente jurisprudencia del TEDH sobre la materia. Finalmente, en la cuarta parte se disertará sobre las distintas posibilidades de articulación de las relaciones entre sistemas jurídicos supranacionales, especialmente desde el punto de vista del ordenamiento de la Unión Europea, teniendo en cuenta las consecuencias derivadas de la opción por uno u otro enfoque. En lo que al apartado de conclusiones se refiere, éstas se han intentado redactar en forma de enunciados o tesis de la manera más clara y concisa que ha sido posible para, a continuación, desarrollar el alcance de dichas aseveraciones sin repetir o resumir lo ya expuesto en el cuerpo de este trabajo.