Mutaciones del presidencialismo. La transformación del poder presidencial en Colombia (1974-2010)

Laburpena

La discusión sobre el presidencialismo y sus formas “desviadas” sigue teniendo especial relevancia en América Latina en donde la expedición de nuevas constituciones ha sido insuficiente para revertir la tendencia que tienen estos regímenes a concentrar poderes en cabeza del ejecutivo. La figura del caudillo que se perpetúa en el poder presentándose como la única solución viable a las crisis crónicas que enfrentan estos países, continúa repitiéndose en pleno siglo XXI. Colombia, por su parte, no escapa a esta tendencia cada vez más extendida, a concentrar poderes en cabeza del ejecutivo. En efecto, en el período comprendido entre 1974 y 2010 se observan profundas transformaciones en el ejercicio del poder presidencial que responden, en principio, a reformas constitucionales pero en cuyo resultado convergen las decisiones y prácticas de múltiples actores políticos. En estos años se observan así distintas modalidades de presidencialismo que tienen repercusiones muy variadas sobre la democracia. Si bien estas reformas apuntan a reducir los poderes del ejecutivo y a restablecer un equilibrio entre las tres ramas, se constata que de forma reiterada el ejecutivo consigue superar las barreras y recuperar un papel preponderante dentro del sistema. Esta investigación tiene entonces por objeto estudiar un fenómeno que ha sido pasado por alto en la discusión sobre el desempeño de los sistemas presidenciales: la gran capacidad de mutar que desarrolla el presidencialismo para adaptarse a las reformas que intentan moderar las facultades del ejecutivo y evitar así que éste pierda su papel preponderante dentro del sistema. El estudio de las mutaciones presidenciales puede ayudar a explicar por qué, cada vez que se identifica la brecha por la que el poder presidencial se desborda y se crea el “cerco institucional” para contenerlo, el ejecutivo logra abrirse un nuevo espacio que le permite continuar imponiéndose sobre los demás poderes públicos. La capacidad del presidencialismo de mutar se reconoce porque el ejecutivo se ciñe formalmente a los nuevos límites que el legislador le impone –a veces gracias a la intervención de otras instituciones– pero recurre a otras estrategias con las que consigue impulsar con igual fuerza su programa de gobierno y evadir los controles que sobre él están llamados a ejercer los órganos legislativo y judicial. Asimismo, este trabajo se propone llamar la atención sobre la importancia de distinguir entre modalidades de presidencialismo e incluso de hiperpresidencialismo pues, aunque la categoría de “hiper” supone siempre una desviación del presidencialismo que se caracteriza por una fuerte concentración de poderes en el ejecutivo y por tanto, una distorsión del principio de separación de poderes, no se trata de una categoría uniforme. El hiperpresidencialismo puede construirse sobre un exceso de facultades legislativas, de poderes partidistas o de ambos y, dependiendo de cuál sea el pilar sobre el que se apoya el ejecutivo para concentrar poderes, su actuación tendrá repercusiones sobre una u otra faceta de la democracia. Para estudiar el fenómeno de las mutaciones del presidencialismo se escogió un período de la historia de Colombia que empieza el 7 de agosto de 1974 –fecha en la que termina el mandato presidencial de Misael Pastrana Borrero y con éste, el pacto entre liberales y conservadores que dio origen al Frente Nacional– y termina el 26 de febrero de 2010, con la sentencia de la Corte Constitucional que declaró inexequible la ley que convocaba a un referendo para autorizar una segunda reelección consecutiva del presidente de la República. En el contexto estudiado pudo constatarse que, cuando el hiperpresidencialismo se construyó sobre un exceso de facultades legislativas y amplios poderes partidistas o sobre facultades legislativas moderadas y poderes partidistas excesivos, el ejecutivo se inclinó a asegurar su gobernabilidad reprimiendo a los partidos o movimientos que ejercieran una oposición o crítica al sistema. Según esto, cuando una de estas dos facultades se exacerbó, el presidente intentó gobernar silenciando a la oposición. Con tales poderes, el ejecutivo impuso restricciones a las libertades civiles y políticas (libertad de circulación, de expresión, asociación, reunión, prensa, etc.), restricciones que de forma paulatina degeneraron en abiertas violaciones a los derechos humanos. Para neutralizar a la oposición, el ejecutivo trasladó amplias competencias a los militares, que entonces vieron fortalecido su lugar dentro del entramado institucional, o recurrió a otras instituciones como los organismos de inteligencia del Estado. Con una oposición sumamente debilitada y un apoyo fuerte en el Congreso, tanto los militares como el ejecutivo escaparon a los controles que las fuerzas políticas que están por fuera del gobierno están llamadas a ejercer en una democracia. Las desapariciones forzadas, las torturas y los asesinatos de sindicalistas, defensores de derechos humanos y miembros de la oposición, fueron frecuentes en estas formas de hiperpresidencialismo. Por su parte, cuando el hiperpresidencialismo se construyó sobre facultades legislativas moderadas y poderes partidistas amplios pero no excesivos, el ejecutivo procuró asegurar su gobernabilidad vaciando la representación, esto es, ejerciendo un fuerte control sobre el Congreso que le permitió obtener de él la aprobación de la mayor parte de su agenda y evadir el control político que éste podía iniciarle. Las decisiones que adoptó el Congreso escaparon así al proceso de deliberación y fueron tomadas en otros espacios e impuestas desde arriba. Si bien todas las formas de hiperpresidencialismo que se identificaron en el caso colombiano, adquirieron los tintes autoritarios que acompañan a una confusión de los poderes en los sistemas presidenciales, cuando uno de los dos pilares sobre los que se asienta el poder del ejecutivo –las facultades legislativas o los poderes partidistas–, se moderó, no se encontró ni el grado de represión ni la reiterada violación de los derechos humanos por parte del Estado que pudo evidenciarse cuando uno de los dos se exacerbó. Las primeras entonces son las que más se acercan a formas de gobierno represivas. La segunda, en cambio, se acerca más a una forma de gobierno, si se quiere “delegativa”, pero no represiva. Así las cosas, elaborar distinciones entre modalidades de presidencialismo y de hiperpresidencialismo resultó ser una herramienta valiosa para establecer relaciones, en el caso colombiano, entre la forma en que se comportó el ejecutivo según las facultades que se le asignaron y los efectos que sus decisiones tuvieron sobre la democracia.