La ejecución de la sentencia en lo contencioso administrativo en un estado social y democrático de derecho

Resumen

En el sistema dominicano sigue la tendencia a francesa, de un derecho propio para regir la función administrativa del Estado. En nuestro origen republicano, al ser proclamada la Constitución y crearse la organización judicial no se configuró una justicia contenciosa administrativa como justicia especializada, sino hasta la reforma constitucional del año 1942, que de manera precisa en el artículo 33 numeral 12, se establece como competencia del Congreso la de crear tribunales del orden contencioso administrativo, y disponer todo lo relativo a su organización y atribuciones, que se materializa en el año 1947 cuando es aprobada la ley orgánica de la jurisdicción contencioso-administrativa, es decir que una centena de años después, mientras tanto esta función de control la ejercían los tribunales ordinarios. De manera que la jurisdicción especializada, no existió en la República Dominicana en un largo período de su historia, que aún siendo positivizado en una norma, no fue hasta el año 2007 que se integraron como parte del Poder Judicial, anterior fueron ejercidos por un control interno de la misma administración o por los tribunales ordinarios. La Ley núm. 1494 promulgada en fecha 9 de agosto de 1947 es la norma orgánica de lo Contencioso Administrativo, la cual fue concebida con ideales para una época diferente, la cual podemos afirmar que era económica y políticamente distinta a la actualidad, que en relación con el tema de investigación debemos indicar que los legisladores desde ese momento crearon los instrumentos para la ejecución de las sentencias en el proceso contencioso-administrativo, de manera expresa en el artículo 44 de la referida ley, sin embargo, la historia documentada nos ha demostrado que es un instrumento ineficaz, ameritando en el siglo XXI 19 una adecuación donde las cláusulas contentivas de la forma de Estado en lo social y democrático de Derecho que proclama la Constitución dominicana se puedan materializar, no un simple catálogo de ilusiones de nuestros asambleístas, es necesario que al igual que la mayoría de ordenamientos, en un sentido globalizado, el derecho de ejecución se modernice y que sea visto como parte de la tutela judicial efectiva, que dan vigencia a Estado social y democrático de Derecho. La doctrina dominicana ha planteado diferentes visiones sobre la ejecución de las resoluciones judiciales en el proceso contencioso-administrativo. En la doctrina del magistrado GARCÍA DEL ROSARIO se desarrolla en una posición vanguardista de ejecución forzada en contra la Administración Pública, nos indica el autor “La ejecución forzada contra la administración puede tener diferentes supuestos: a.- Cuando la administración es condenada a una actividad de hacer; b.- cuando la administración es condenada a abstenerse de hacer algo; c.- Cuando la administración es condenada a entregar una cosa cierta; y d.- Cuando la administración es condenada a pagar sumas de dinero ya sea a título de crédito reconocido o de indemnización. En los tres primeros supuestos, casi siempre la fórmula para resolverlo es la fijación de una condenación pecuniaria, un constreñimiento, que en nuestro derecho común es conocido como la figura de la astreinte. Pero resulta que si la administración persiste en su negativa a la ejecución voluntaria de lo fallado, entonces sobreviene una demanda en liquidación de astreinte que puede culminar a su vez con una sentencia condenatoria contra la Administración. De lo anterior resulta que caemos en el mismo supuesto número cuatro: la condenación al Estado a sumas de dinero, y frente a un incumplimiento habrá que ejecutarlo por las vías y mecanismo diseñados generalmente en la legislación de derecho común”9. Lo que se demuestra que los planteamientos del autor nos alejan del derecho administrativo, y nos remite a ejecuciones diseñadas para el derecho común, lo 9 GARCÍA DEL ROSARIO, A., Derecho Procesal Administrativo, 1ra. Edición, Santo Domingo, República Dominicana, Poder Judicial, 2016, pág. 370. 20 que entendemos que más que beneficio es dañino al tratar a la Administración Pública como un particular, olvidando que la exorbitancia del derecho administrativo tiene fundamento en el interés colectivo, razón de su existencia. En una posición más conservadora encontramos en la doctrina de GERMÁN MEJÍA quien reconoce la existencia de bienes embargables del Estado, sin embargo, nos indica que en nuestro sistema no hacen distinción en esta tipología. El autor establece: “Aunque el artículo 45 de la Ley núm. 1494 de 9 de agosto de 1947 dispone que “En ningún caso, sin embargo, las entidades públicas podrán ser objeto de embargos, secuestros o compensaciones forzadas”; lo que permitiría restringir la inembargabilidad a los bienes del Dominio Público, y afirmar la posibilidad de los embargos en cuanto a los bienes de Dominio Privado, la jurisprudencia dominicana comenzó por generalizar la inembargabilidad de los bienes del Estado y de sus instituciones sin establecer distinción entre los del Dominio Público y los del Dominio Privado. Posteriormente, cambió de rumbo, al afirmar la inembargabilidad de los bienes afectados a los servicios públicos y pronunciarse por la embargabilidad de los bienes del Dominio Privado”10. La posición del autor nos menciona una parte importantísima que es la imposibilidad de embargar bienes del Estado, donde la jurisprudencia generaliza el carácter de inembargables de todos bienes del Estado, y como nos indica el autor, sin establecer distinción entre los bienes de dominio público y los del dominio privado, lo cierto es, que sin este tipo de ejecución no hay una verdadera tutela judicial efectiva, aunque se lleve de manera diferente a lo que sucede en el derecho privado. Este criterio se contrapone a la doctrina de CARVAJAL OVIEDO en una posición donde el autor plantea que el Estado se reputa solvente, razón de justificar su inembargabilidad absoluta, dice “Como es natural, las decisiones del Tribunal 10 GERMÁN MEJÍA, M., Vías de ejecución, Tomo I, 3ra. Edición, Santo Domingo, República Dominicana, 2003, p. 172. 21 Superior Administrativo pueden ser en perjuicio de las entidades públicas, y en los casos de decisiones sobre controversias relativas a contratos y concesiones, de las sentencias puede resultar una obligación de dar, de hacer o de no hacer para dicha entidades, así como la obligación de pagar daños y perjuicios. Pero, en virtud de la máxima según la cual el Estado se reputa serio y solvente, el artículo 45 de la ley (1494) prescribe “que, en ningún caso, sin embargo, las entidades públicas podrán ser objeto de embargos, secuestros o compensaciones forzosas, ni el Tribunal podrá dictar medidas administrativas en ejecución en sus propias sentencias”11. Reputar solvente al Estado es un viejo dogma, cuando la realidad es que los Estados se han convertido en irresponsables de sus obligaciones, que los tribunales del orden contencioso han establecido por sentencia. En el orden judicial, las interpretaciones dada por las altas cortes inicialmente fueron distantes a la cláusula del Estado social y democrático de Derecho, aunque en la actualidad se han acercado a un criterio más constitucionalizado, lo cierto es que siguen siendo conservadoras sus posturas. En el caso de la Suprema Corte de Justicia, mediante sentencia de fecha 25 de noviembre de 1966 (B.J. núm. 672, pág. 2316), en las primeras interpretaciones, no hizo en sus argumentaciones la distinción entre bienes de dominio público y lo del dominio privado, donde generalizó que su naturaleza es de inembargables, no son ser susceptibles de enajenación forzosa. Sin embargo, por sentencia posterior y criterio mantenido en la actualidad, es el reconocimiento de dos tipologías de bienes que integran el patrimonio propiedad del Estado, “los del Dominio Público, o sea, los afectados a los servicios públicos o a fines no lucrativos, que consideró inembargables y los del Dominio Privado, que sencillamente no afectan los servicios públicos (...) los cuales son embargables en la misma medida que los 11 CARVAJAL OVIEDO, H., Jurisdicción Contenciosa Administrativa, Doctrina y Jurisprudencia al Amparo de las leyes 1494 y 13-07, 1ra. Edición, Librería Jurídica Internacional, Santo Domingo, República Dominicana, 2009, p. 282. 22 bienes de las personas privadas”. (Sentencia del 17 de junio de 1970, B.J. 715, pág. 1211). Este último criterio ha dominado las deliberaciones en el Tribunal Constitucional dominicano desde su inicio, al confirmar dos tipos de masas de bienes del patrimonio de bienes del Estado. Indicó, debemos resaltar que el patrimonio del Estado está constituido por una masa de bienes de los cuales unos son de dominio privado y otros de dominio público. Esta última categoría de bienes no es susceptible de propiedad privada porque le pertenece a todos los dominicanos. (TC/0194/13 de fecha 31 de octubre de 2013). El TC ha consolidado el criterio de tipologías de bienes, y sobre todo justificando su existencia, a saber: 8.8. (...) es preciso dejar firmemente asentado en esta decisión, que dicha inembargabilidad no opera de modo absoluto. Tanto es así, que la facultad que tiene el legislador de sustraer determinados bienes de la condición de prenda de los acreedores debe ser enfocada sobre la base de respetar principios y derechos consagrados constitucionalmente, tales como la dignidad de la persona humana, la protección del salario, el derecho a la igualdad entre personas que se encuentran en una misma situación de hecho y la tutela judicial efectiva, entre otros. (TC/0090/13 de fecha 4 de junio de 2013). En doctrina reciente, el jurista RECIO PÉREZ nos trae una posición más innovadora, nos hace recordar que “el proceso ejecutivo de la decisión emanada por el juez de lo contencioso-administrativo -como toda sentencia del orden judicial- tiene fundamento constitucional en el artículo 149 párrafo I de la Carta Magna, según la cual los tribunales deberán juzgar y hacer cumplir lo ordenado. Y agrega, que la Administración pública tiene el beneficio de ser intimada con el 23 objeto de hacer valer por sí misma el título ejecutorio (sentencia), que, en caso de omisión, procedería la ejecución forzosa”12. Tradicionalmente y en la actualidad se sigue afirmado que los bienes del Estado y de sus instituciones son inembargables, o en algunos casos, se hace referencia a la inembargabilidad solo para aquellos bienes afectados por uso común de todos los dominicanos y dominicanas, y por algún servicio público de naturaleza esencial. Esta regla, es la que reconoce justificadamente la inembargabilidad, podemos decir que es una tendencia universal del derecho público, pero requiere precisiones, y esto bajo el esquema del Estado social y democrático de Derecho, donde las ejecuciones de las sentencias han de ser cumplidas de forma eficaz, lo cual encuentra justificación constitucional, como también lo encuentra la inembargabilidad de ciertos bienes del Estado. Y además, el problema de la ejecución de las sentencias no debe limitarse a la posibilidad de medidas embargos contra los bienes del Estado, ni sobre sentencias que versen de asuntos económicos, siendo necesario estudiar a profundidad el proceso de ejecución de las sentencias, analizando su efectividad, tanto las de contenido económico, como aquellas que ordenar a realizar o no alguna actividad en buscar de tutela de derechos.